环境行政执法与刑事司法衔接问题研究

摘要：环境行政执法和刑事司法的衔接问题，长久以来一直是环境案件的一个痛点。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》颁布以后，环保部门有案“不敢送”、“不想送”和“不会送”得到了一定程度上的解决，但是环境行政证据向刑事证据的转化仍然存在一定困难，检察监督疲软无力的问题仍然未能很好解决。对此，当下应当着力于信息共享平台的构建，待时机成熟时整合各省级行政区域的平台信息为全国统一的环境案件信息共享平台；推进联席会议常态化、实质化，落实环保部门、公安机关和检察院的案件双向咨询制度；提高环保部门移送案件的积极性，明确有案不移的法律责任，将案件移送指标纳入本单位考核与奖惩制度之中。关于证据的转化问题，可以对实物证据和言词证据区分考虑，制定不同的准入门槛和排除标准。加强检察监督，除了拓宽检察院获取环境案件信息的渠道，掌握案件移送情况之外，应当允许检察院在重大污染、影响较大的环境案件院提前介入到环境行政执法程序之中。

环境行政执法与刑事司法衔接，简称“两法衔接”，是指环境保护主管部门（以下简称环保部门）在执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件或案件线索，依法向刑事司法机关移送查处的一种工作机制。十八届四中全会明确提出要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关和审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。习总书记亦强调，要用最严格的制度和最严明的法治保护生态环境，打磨好、利用好法律这一“治国之重器”，打好污染防治攻坚战。近年来，在生态环境领域相继制定或修订了《环境保护法》、《环境影响评价法》和《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法律法规，在严格行政、强化司法上取得了长足的进步，促进了生态环境质量的明显改善。

但是，我国环境领域长期存在的“有案不移、有案不立、以罚代刑”等现象并未得到根本扭转，反映出环境行政执法和刑事司法衔接不畅的问题。事实上，环境破坏通常难以显现，一经发现则可能难以修复，仅对违法行为人处以行政处罚违法成本过低，无法达到保护生态环境的目的。而环境案件进入司法程序的比例低，对违法行为人以环境犯罪论处的更是为数不多，这是导致环境污染、生态破坏案件依然层出不穷的一个重要原因。

《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）颁布后，移送程序得到了完善，但仍存在一定的问题；行政证据向刑事证据的转化尚存争议；检察监督有待加强。因此，“两法衔接”的解决构想应围绕以上问题展开。

“两法衔接”的现状剖析

从中新网获悉，时任生态环境部法规与标准司司长别涛于2018年7月26日透露，2018年生态环境部门移送涉嫌环境污染犯罪案件2574件，是2013年3.7倍。由此可见，环保部门移送涉嫌犯罪环境案件的积极性确有提高，成功让部分严重环境违法行为人接受刑事制裁，从而有力地保护了生态环境。但是，从生态环境部发布的2017年和2018年1-12月“环境行政处罚及涉罪案件移送情况”统计表可知，2017-2018年两年内我国共作出环境行政处罚案件共计71101起，但这两年内涉嫌污染犯罪移送公安机关的案件数为5316起。其中，2017年涉嫌污染犯罪移送公安机关的案件移送比例为7.42%，2018年的移送比例为6.52%。（该数据来源于《法治与经济》的一篇调研文章）仅从该份数据来看，2017-2018年环保部门移送公安机关的涉罪环境案件所占比例依然很低，并且有所下降。即使考虑到部分案件本就只违反环境行政法规，尚未达到环境犯罪的法益侵害标准，这个比例还是很低的。

“两法衔接”的问题与解决

（一）“两法衔接”的现实困境

1.案件移送不畅

在我国，环境犯罪追诉难，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少的现象突出。究其原因，除了环境案件本身有隐蔽性，因果关系证明困难，大多数案件没有直接的受害人，因而社会公众对其的非难程度低等，最重要的制度因素是环境行政执法和刑事司法的衔接不畅，长期存在着环保部门有案不移，公安机关有案不立的情形。

对环保部门而言，存在“不敢送”、“不想送”和“不会送”三个问题。一旦将案件移送公安机关，就可能暴露自己在环境执法中的问题，移送案件越多，越反映出自身惩治、预防环境违法的不力，越体现出环保机关自身不作为、乱作为的严重性。在某种程度上，违法行为人最终构成污染环境罪往往会导致环保部门相关责任人被追责，重者还可能成立环境监管失职罪、贪污受贿罪等。

因此，环境案件的移送，很有可能就是职务犯罪被追诉的开始，这也就是环保部门不敢移送案件的深层原因。“不想送”体现在移送的积极性不高上，有些环保部门自身和违法行为人存在利益纠葛，不愿移送案件自不待言；由于环境案件自身的特殊性，行为人主观过错、因果关系证明困难，加之许多环境犯罪均以要成严重的环境污染、重大财产损失或人身伤害为要件，未充分考虑到生态本身的破坏，因此即便是将案件移送给公安机关，违法行为人最终也可能逃脱刑法制裁，如此徒劳无功自然会影响环保部门的移送积极性；再者，缺乏对环保部门移送案件的惩罚和激励机制，从制度上来看，应当移送而未移送并不会招致处分，移送工作的完成度也未计入考核内容。即便是解决了“不敢送”和“不想送”的问题，还需要跨过一道坎——移送程序。

环保部门发现案件涉嫌刑事犯罪，如何向公安机关移送，以什么程序移送，需要移送什么，公安机关不予立案如何处理等问题，都是连接环境行政执法和刑事司法的桥梁。桥梁不建，奈何过桥？而对于公安机关来说，对于一些存在证据问题，可能难以证明被告人有罪的案件，考虑到自身利益，便倾向于不予立案了。

《办法》颁布之后，以上问题得到了一定程度上的解决。根据《办法》规定，环保部门移送涉嫌环境犯罪案件，应当自作出移送决定后24小时内向同级公安机关移交案件材料，并将案件移送书抄送同级人民检察院。 对环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件，公安机关应当依法接受，材料不全可以要求环保部门在3日内补正，但必须先接受案件。一般情况下，公安机关对环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件，应当自接受案件之日起3日内作出立案或者不予立案的决定，自作出决定之日起3日内书面通知环保部门，并抄送同级人民检察院。环保部门认为公安机关不予立案决定不当的，可以自接到不予立案通知书之日起3个工作日内向作出决定的公安机关申请复议，公安机关应当自收到复议申请之日起3个工作日内作出立案或者不予立案的复议决定，并书面通知环保部门。环保部门对公安机关逾期未作出是否立案决定、以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，应当建议人民检察院进行立案监督。人民检察院应当受理并进行审查。自此，基本建立了环保部门移送-公安机关接受-不接受、不立案、复议以及撤案监督的衔接程序。

但是，《办法》还遗留有许多问题。就其自身而言，顶多只能算是带有司法性质的部委规章，法律位阶低，约束力不强；是否移送案件的权力掌握在环保部门手中，应当移送而未移送没有相应的法律后果，公安机关、检察院缺乏信息获取的渠道，难以实现有效的监督；信息共享平台存在地域性差异，对于跨区域环境犯罪案件有不利影响。

2.证据转化困难

行政执法和刑事司法的衔接，不仅涉及到案件的衔接，更重要的是证据衔接问题，即环保部门在环境执法中取得的证据如何衔接到刑事追诉程序中来，这可以说是是技术上、理论上最大的衔接障碍。

现行刑事诉讼相关法律均明文规定，环保部门在行政执法过程中收集到的相关证据材料，经过审查，符合法定要求的，可以作为证据使用，并能够成为定案依据。但是具体哪些行政证据可以进入到刑事程序中来，哪些证据应当依法排除，对于环境行政执法中的环境监测数据、自动监控数据和调查询问笔录等不属于《刑事诉讼法》规定的八种法定证据种类的证据材料，应当如何认定等问题学理上众说纷纭。有学者认为实物证据经核实后可以采纳，其他言词证据应当重新取证。也有认为实物证据可以直接转化，鉴定意见和检验报告等形式审查即可，但是犯罪嫌疑人供述等言词证据需要重新收集。

反对行政证据向刑事证据转化的理由除了环保部门是在调查环境违法行为过程中附带收集的可能涉嫌环境犯罪的证据材料，缺乏刑事案件取证的专业性，会影响稳定性不足、容易受到干扰的当事人陈述、证人证言等言词证据的真实性、客观性。此外，环保部门在行政处罚中收集证据具有片面性。虽然《环境行政处罚办法》第30条规定，调查人员应当对当事人的基本情况、违法事实、危害后果、违法情节等情况进行全面、客观、及时、公正的调查，但根据《环境行政处罚证据指南》4.3.1 ，所谓的“全面”是要求证据能确认环境违法行为的实施人，能证明环境违法事实、执法程序事实、行使自由裁量权的基础事实，能反映环保部门实施行政处罚的合法性和合理性。

也即，这些证据要全面地支持环保部门的行政处罚，对于能够证明当事人并不存在环境违法行为证据的收集则没有给予充分的重视。这样的取证原则或许有行政效益的考量，但和刑事程序中要求全面收集犯罪嫌疑人、被告人有罪、无罪的证据理念本身存在很大差异，这也会导致环境行政证据在向刑事证据转化过程中的片面性。

3.检察监督不力

制度的良好运转，离不开监督。检察院在“两法衔接”中的作用不容忽视：一方面可以引导环保部门围绕案件定性来收集、固定和保全证据，防止关键证据灭失，尽量避免由于证据达不到刑事诉讼的要求而被排除从而影响环保部门移送的效果和积极性；另一方面可以起到督促案件移送的作用。但是，长久以来，检察院作为宪法法律规定的国家法律监督机关，在“两法衔接”中并没有发挥应有的检察监督作用。有学者指出，能够进入检察监督视野的环境犯罪案件主要包括三类: 一是有直接或明确被害人的案件，二是引发群体性事件的案件，三是引发群体疾病或重大污染事故的案件。

实际上，多数环境犯罪案件并没有明确的被害人，等到发生了严重后果办案机关自然会重视，谈不上检察监督。而对于没有明确被害人，并且没有引起巨大社会关注的环境案件，相关信息都掌握在环保部门手里，检察院缺乏知晓环保部门是否有涉嫌环境犯罪的案件应当移送而未移送，公安机关应当立案而未立案等情况的渠道。

《办法》规定，环保部门在移送案件的同时，应将案件移送书抄送检察院；公安机关接收案件后发现无管辖权，将案件移送给有管辖权的公安机关时，应将书面通知抄送检察院；环保部门对公安机关逾期未作出是否立案决定、以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，应当建议检察院进行立案监督。但从这些规定来看，检察院获取环境案件移送情况的信息依然是被动的，环保部门建议检察院立案监督也缺乏积极性。尽管《办法》第14、15条指出， 检察院发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见以及发现公安机关可能存在应当立案而不立案或者逾期未作出是否立案决定的，应当启动立案监督程序。但仍然没有解决，检察院如何得知环保部门有案不移，公安机关有案不立的问题。

（二）“两法衔接”的路径构想

从以上问题来看，在《办法》颁布后，环境案件的移送程序已经基本完整，当下应当着力于信息共享平台的构建，尽快推进网上移送、网上接收和网上监督，待时机成熟时整合各省级行政区域的平台信息为全国统一的环境案件信息共享平台；推进联席会议常态化、实质化，落实环保部门、公安机关和检察院的案件双向咨询制度，改变环保部门有案“不会移”的局面，也保障检察院能够及时获取案件信息和进展情况；由于环境案件信息几乎由环保部门掌握，其也是“两法衔接”机制的第一环，因而必须要提高其移送案件的积极性，明确有案不移的法律责任，将案件移送指标纳入本单位考核与奖惩制度之中。

关于环境行政证据和刑事证据的转化，可以对实物证据和言词证据区分考虑。原则上，物证、书证、现场笔录自动监测数据等行政证据符合刑事证据合法性、真实性和客观性要求的，可以作为证据使用，经审理查实的，可以成为定案依据。而对于当事人陈述、证人证言等言词证据，原则上公安机关应当重新取证。仅当重新取证的条件灭失，且环境行政执法过程符合法定程序，对陈述真实性、客观性没有影响的证据，才可以进入到刑事程序中来。

加强检察监督，除了拓宽检察院获取环境案件信息的渠道，掌握案件移送情况之外，应当适时允许检察院提前介入到环境行政执法程序之中。江苏省高院、高检察《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》第11条规定，人民检察院应当及时介入重大环境污染事故的调查处理。云南省环保厅、高院和高检联合印发的《关于加强协作配合依法打击环境违法犯罪行为的实施意见》规定，对重特大和影响较大的涉嫌污染环境犯罪案件，检察院应当依法提前介入侦查，并督促环保部门依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件。基本可以肯定，在重大污染、影响较大的环境案件中，检察院可以应环保部门商请介入，也可以依法主动介入案件的调查取证之中。出于防止检察院过多干涉环境行政执法的考量，在其他一般的环境案件中，应由环保部门商请检察院介入更为妥当。

“两法衔接”的律师作为

环境行政执法和刑事司法程序的衔接和转换，在一定程度上为律师参与环境案件提供了更广阔的的空间。律师通过担任法律顾问，可以指导环保部门依法取证、移送涉嫌环境犯罪的案件；受当事人委托，申请、出席环境处罚听证程序，提出当事人无环境违法行为的证据，从而推进环境行政处罚的合法化、规范化。在案件进入刑事司法程序后，也可以为环保部门提供出庭有关规范的指导；担任犯罪嫌疑人、被告人的辩护人，通过对在案证据的质证，排除行政非法证据，促进正确定罪量刑，推动“两法衔接”的实质化和有效性。

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