环境监管失职罪研究报告

罪名释义

《刑法》第四百零八条规定，环境监管失职罪，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。

从主体上看，环境监管失职罪的主体首先应当具备国家机关工作人员的身份，其次应当限缩解释为属于负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，由此看来，该罪的主体属于真正的身份犯。因此，不具有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员不能构成此罪，不具有国家机关工作人员身份的人员也不能构成此罪。

从犯罪形态上看，环境监管失职罪规定在刑法第九章渎职类犯罪中，在刑法条文中亦明确规定“严重不负责任”，这就意味着环境监管失职罪应当属于过失犯罪，即行为人因疏忽大意或过于自信的过失没有履行职权。

从行为方式上看，构成环境监管失职罪下行为人是以不作为的方式怠于行使监管职权，因此属于纯正的不作为犯。

从危害结果上看，构成环境监管失职罪法律规定必须发生了现实的实际损害，并非只要出现怠于履行职权的行为即构成犯罪，因此属于结果犯。

如何理解“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员”

认定行为人是否构成环境监管失职罪，前提是判定行为人是否具有相应的身份。《刑法》第九十三条第一款明确国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员，对于这种理解司法实务中一般没有争议和难点。九十三条第二款规定了“以国家工作人员论”的范围，包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。

2000年全国人民代表大会常务委员会通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，讨论并确定了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。

2002年全国人民代表大会常务委员会讨论并通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，明确“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”

2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条明确了刑法中的国家机关工作人员是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。

因此，只要在党委、人大、政府、政协、法检、军事机构中工作，不论其有无编制，是否聘任，有无公务员身份，只要其从事的是公务，就应认定为国家机关工作人员。司法实践中，国有事业单位和人民团体中依法行使行政管理职权的人员、受国家机关委托在国家机关和人民团体中行使行政管理职权的人员，也应当认定为国家机关工作人员。

综上，我们认为，从刑法第九十三条的规定可知，“国家工作人员”是“国家机关工作人员”的上位概念，而对“国家机关工作人员”身份的认定，“关键要看其是不是在国家机关中从事一定的公务，行使一定的公权力，而不在于其是不是具有国家干部身份。” （《刑事审判参考》第126号案例）

如何认定“严重后果”

刑法关于环境监管失职罪的罪状要求该罪是结果犯，必须发生了“严重后果”才能构成犯罪。

最高人民检察院在2006年公布的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定》第十九条对环境监管失职罪给规定了八种应予立案追诉的情形：1、造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；2、导致30人以上严重中毒的；3、造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；4、造成公共财产、法人或者其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；5、虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；6、造成基本农田或者防护林地、特种用途林地10亩以上，或者基本农田以外的耕地50亩以上，或者其他土地70亩以上被严重毁坏的；7、造成生活饮用水地表水源和地下水源严重污染的；8、其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的情形。

2016年最高人民法院及最高人民检察院联合公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”规定了十七种情形：（一）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；（二）非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的；（三）排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的；（四）排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的；（五）通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；（六）二年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；（七）重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的；（八）违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上的；（九）违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的；（十）造成生态环境严重损害的；（十一）致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；（十二）致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；（十三）致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的；（十四）致使疏散、转移群众五千人以上的；（十五）致使三十人以上中毒的；（十六）致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；（十七）致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的。

裁判数据分析

概述

通过裁判文书网及无讼案例以“刑事案件”和“环境监管失职罪”为关键词进行检索，共检索到有效裁判文书54份。我们结合不同的数据对其进行分析。

从案件数量表明，虽然环境监管失职罪在1997年刑法中即予规定，但自1997年至2004年，裁判文书网上未能检索到相关年份的裁判文书，第一份裁判文书系在2005年作出。一直到2013年，每年案件数量始终保持在3件以下，其中2006-2008年、2010-2012年均未发现公布的裁判文书。案件数量在2014年突然增至12件，在后续的年份虽有起伏但至少每年公布的裁判文书数量保持了6件以上。我们推测，裁判文书公布的情况可能跟国家范围内对环境保护工作的重视程度成正相关关系。

从地域分布来看，目前公布在裁判文书网的54份有效裁判文书来自全国十五个省或自治区，占全国31个省、自治区、直辖市总量的48.4%，其中山东占全部公布裁判文书数量的22.2%。在公布的裁判文书中东部省份占比46.7%，中部省份占比33.3%，西部省份占比20%。

从工作单位分布来看，涉嫌构成环境监管失职罪且被人民法院判决确定构成环境监管失职罪的被告人中83%来自于环保系统，林业系统占比9%，二者合计占到了全部被告人总量的92%。

随着国家大部制改革的逐步推进，2018年3月13日，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议，决定组建生态环境部，不再保留环境保护部。散见于各行政单位的环境保护职权开始更多的向生态环境部门集中，可以想见，在2019年及以后的环境监管失职犯罪中，被告人大概率会更多的出现在生态环境部门。

从职务级别分布来看，具有职务级别的管理者占到了全部被告人总量的83%，科员级别的只占17%。而科员级别的全部9起案件中，林业部门的护林员占5起，环保部门的科员级别被告人仅有4起。从前述数据可以看出，实务中，环境监管失职罪更多的处罚对象还是具有一定职级的领导人员，我们认为这种思路也更能符合“监管”一词的应有之意。

从污染类型可以看出，土壤污染和水污染是环境污染事故最主要的两种损害后果。经过对54份裁判文书的梳理，我们发现，裁判文书中注明造成经济损失的判决有39份，其中造成的经济损失最少为514860元，最多为219000000元，经济损失中位数为16233739元。在剩下的15份未注明经济损失的裁判文书中，有6份注明了损害后果为土地破坏或人身损害，另有5份注明了林地破坏的亩数和树苗的损失情况，剩余4份未在裁判文书中注明造成的经济损失数额或具体的损害后果。

从刑罚情况来看，在全部54起案件中59%的案件对被告人作出了认定构成犯罪但免予刑事处罚的裁判结果。有32%的被告人被判处了有期徒刑，其中23.5%的有期徒刑判决宣告了缓刑，未宣告缓刑的判决最低刑期为6个月，最高刑期为30个月，中位刑期为13.5个月。另有9%的被告人被判处了拘役，其中60%的拘役判决宣告了缓刑。从前述分析来看，环境监管失职罪的被告人总体不羁押率达到了72.2%。

从另一个角度来看，指控被告人构成环境监管失职罪的同时又指控被告人构成受贿罪、挪用公款罪等罪名的一共有10份裁判文书，其中90%的被告人被判决了有期徒刑且未判决宣告缓刑，且被同时判处罚金的被告人100%同时构成了其他犯罪。如果被告人仅被指控构成环境监管失职罪未被同时指控构成其他犯罪，我们可以发现86.5%的被告人被判决认定犯罪但免予刑事处罚或被判决有期徒刑、拘役但被同时宣告缓刑。

综合前述分析数据我们可以初步得出一个分析结论，在单纯的环境监管失职犯罪中被告人具有极高的实际不羁押率，但在同时构成其他犯罪的情况下则具有极高的实际羁押率。

（二）律师观点

由于我们检索到的裁判文书总量较少，据以分析的信息受制于样本量的限制以及实际裁判文书上网率的高低，由此得出的结论存在不可控的失真偏差。但通过对裁判文书中共性问题的分析，我们初步可以得出如下经验。

1.不具有相应的监管职权或履行了相应的监管职责的抗辩理由成立的可能性较低。

在多起案件中，被告人及其代理人均以不具有相应的监管职权或已履行了相应的监管职责作为抗辩理由。我们认为，被告人是否具有监管职权这一事实根据所在机关法定职权范围进行解读一般不存在认定的问题；但被告人是否履行了监管职责不仅要审查被告人是否在形式上履行了监管职责还应当审查被告人在实质上是否尽职尽责的履行了监管职责，亦即对被告人履责的审查不应当是形式审查而应当是实质审查。在全部54份裁判文书中，被告人以该种理由抗辩均未被人民法院采纳。

2.生态环境部门基层单位中具有环境监管职权的中层干部刑事合规风险较高。

如前所述，在全部54份裁判文书中环境保护部门的被告人占比达到了83%，随着生态环境部门更多的吸纳了原有环境监管职权部门的职责，生态环境部门的合规风险相应的有所上升。而作为生态环境部门基层单位中具有环境监管职权的中层干部，由于直接行使环境监管的法定职权，且具体对某一类型环境监管业务享有管理的权力，在发生对应类型环境损害后果的时候，在存在玩忽职守等渎职行为的情况下被认定为构成环境监管失职罪的可能性也在上升。

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