摘要：环境污染案件跨区域集中管辖能够在一定程度上提升法院抗行政干预的能力，是克服地方保护主义的有益探索；能够尽可能地提高案件审理效率，促进法官专业素质的提升和环境污染案件审理的专门化；统一各区域之间的管辖范围，协调赔偿标准、量刑标准等司法尺度，提高环境污染的违法成本，促使行为人遵守环境法律法规，从而更好地保护生态环境。

地方政府在环境污染案件跨区域审理的司法实践中结合本地的经济发展、生态系统以及案件的性质等情况，做了诸多有益的尝试。在归口审理模式上，由“二合一”、“三合一”逐步向“四合一”过渡；从范围划分类型来看，形成了综合考量流域、湖泊等生态系统与环境案件的性质来选择跨区域集中管辖、依托原有的铁路运输法院实现环境污染案件跨区域管辖、综合考量社会经济发展水平、人口密度、环境资源案件数量等因素来选择跨区域集中管辖以及以生态功能区或生态系统为单位来实行跨区域集中管辖四种模式。

但是当前环境污染案件跨区域集中管辖主要存在欠缺法律依据、增加当事人诉讼成本以及集中管辖局限在省域范围内三大问题。应当将实践中若干探索成功的跨区域集中管辖模式作为环境污染案件的法定特殊管辖制度固定下来，将其作为补充性的管辖制度在三大诉讼法中确立，形成环境污染案件以跨区域集中管辖为主，指定管辖为辅的管辖模式。考虑到法律的稳定性，可先由最高法在司法解释中全面确定环境污染案件跨区域集中管辖比较妥当。努力降低诉讼成本，允许当事人仍然到原地域管辖的法院立案，推进网上立案等措施；施行特定情形环境污染案件诉讼费用减免制度，降低当事人的诉讼负担；设立环境公益诉讼基金以及尽可能设立环境资源巡回法庭，或者环保法庭巡回审理。出于完善环境污染案件审判机构的目的，可以考虑设立流域法院，作为最高法的专门性初审法院，审理流域范围内的跨省级区划的环境污染案件。同时在最高法环境资源审判庭设立环境保护巡回法庭，受理不服流域法院作出的一审判决、裁定提起上诉的案件。

根据各省（市）规定，将环境污染案件跨区域管辖的法院及案件范围以表格形式列出，希冀对环境污染案件的立案工作有所指引。

环境污染案件跨区域管辖的现状分析

（一）必要性的研讨

一切诉讼自管辖权始，管辖权是“诉讼的入口”或“诉讼的前奏”，是保障法院司法裁判公平合理的开端。根据我国三大诉讼法的规定，环境污染案件一般采地域管辖，即当事人应到环境污染案发地法院参加诉讼。但近年来，环境污染案件频发，一概实行地域管辖的弊端逐渐显现。众所周知，环境污染案件具有流动性和整体性，以水污染为例，如果上游受到污染，通常会波及中下游地区，而事实上水体往往流经不同的行政区划范围。故根据地域管辖的规定，违法行为地和结果地可能会有多个，如此一来便形成了管辖权争议。由于环境污染案件取证困难，因果关系证明不易，加之背后的地方经济利益，有管辖权的法院便互相推诿，最后不得不由其共同的上级法院指定管辖；当事人众多的案件，又容易造成多头诉讼；由于管辖权存在争议，提出管辖权异议从而尽可能争取己方利益也成为被告方的诉讼策略之一，延误诉讼进程，浪费司法资源，也可能造成诉讼关键证据的毁损、灭失，影响审理结果的公正性。另外，区域审理环境污染案件，一方面难以完整追究违法犯罪人的法律责任，另一方面也很难提出更有效、经济的修复方案。不同行政区域之间环境执法、司法尺度可能存在差异，可能导致违法行为人钻营法律漏洞，加重该地区的环境污染。

在2015年3月召开的博鳌论坛上，最高法院院长周强就已经提出“要探索建立环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构集中审理的模式，充分发挥三大审判的整体合力。”环境污染案件的跨区域集中管辖，从现有的司法实践来看，是指为了实现生态系统保护的一体化与整体性，而对行政辖区与司法辖区进行适当分离，以流域、湖泊等生态功能区或生态系统为单位划分辖区，由上级人民法院以统一指定的方式将原由不同法院管辖的环境污染案件交于部分审判力量较强的、设有专门环境审判机构的法院来集中管辖的制度。在一定程度上突破了行政区划对案件审理法院的桎梏，在尊重、顺应环境污染案件的固有特点的基础上实现对环境的恢复和保护。

具体而言，环境污染案件跨区域集中管辖，是去地方保护主义的，促进司法独立和司法公正的必然要求。在转变发展方式，谋求人与自然和谐共处，主张绿水青山就是金山银山的今天，仍有不少政府以牺牲环境为代价片面追求经济指标的快速提升。对于由此导致的环境污染案件，倘若根据普通地域管辖的规定，由污染行为地或者结果发生地的法院管辖，考虑到法院的人财物大权仍在地方政府的掌握之中，其不可能不对政府有所忌惮，造成“不敢管”，推诿扯皮或者是倾向于保护本地污染企业，从而出现地方保护主义，有损司法公正。而跨区域集中审理能够在一定程度上提升法院抗行政干预的能力，是克服地方保护主义的有益探索。另外，环境污染案件由专门的环保法庭集中审理，集民事、行政、刑事和执行于一身，能够尽可能地提高案件审理效率。由于环境污染案件专业性较强，这就要求审判人员必须是“全能型”人才，不仅要同时熟悉民事、刑事、行政和执行的有关实体和程序规定，还需掌握一定的环境科学知识。因此，从一定意义上来说，跨区域集中审理对法官的专业素质提出了更高的要求，也促进了环境污染案件审理的专门化。从终极意义上来看，环境污染案件跨区域集中审理，有助于统一各区域之间的管辖范围，协调赔偿标准、量刑标准等司法尺度，依法追究环境侵权赔偿责任和环境修复责任，依法监督、支持环境监管部门行政执法行为严厉打击环境污染违法犯罪行为，提高环境污染的违法成本，促使行为人遵守环境法律法规，从而更好地保护生态环境。

（二）地方实践模式

多年来，地方政府在环境污染案件集中审理的司法实践中结合本地的经济发展、生态系统以及案件的性质等情况，做了诸多有益的尝试，在归口审理类型和范围划分模式上各有特色，总结如下：

1.归口审理模式

 “二合一”一般是指因环境污染产生的民事和行政纠纷由相对集中的审判机构、团队进行集中审理，如贵州、青海等地，考虑到环境污染刑事案件不仅涉及到法院的管辖规定，还牵扯到公安机关、检察院以及监察委的协调配合，故未采取一步到位的集中管辖模式。“三合一”则是指民事、行政和刑事纠纷的集中审理，例如江苏、重庆、海南、甘肃、青海等省（市）。“四合一”则是在“三合一”的基础上，加入执行，形成环境污染案件的全流程、专门化审判模式，确保司法标准的统一，实现现有审判资源整合的最大化，提高审判效率，目前重庆市的环境污染案件跨区域管辖的规定中包括了“非诉行政执行”。各地由于环境资源案件审理的实际状况不同，所处的阶段也有所区分，部分省市兼采两种模式。但总的来说，当前归口审理模式由“二合一”、“三合一”逐步向“四合一”归口审理模式过渡。

2.范围划分模式

从各地法院的实践来看，在选择集中管辖法院以及管辖范围的考虑因素有所差异，因此形成了以下四种典型模式。

一是综合考量流域、湖泊等生态系统与环境案件的性质来选择跨区域集中管辖的模式。例如，湖北省是由汉江中级人民法院和武汉海事法院对全省环境公益诉讼案件实行跨区域集中管辖，前者负责省内长江、长江支流水域水污染损害等环境公益诉讼案件的审判，后者负责省内长江、长江支流水域水污染损害以外的环境公益诉讼案件，具体包括大气、土地、湖泊、水库、森林、湿地、自然保护区、风景名胜区的环境污染、生态破坏案件。同时，在武汉、汉江、宜昌、十堰等中级人民法院设立了专门的环境资源审判庭，采取民事与行政“二合一”的方式审理本辖区内的环境污染案件。

二是依托原有的铁路运输法院实现环境污染案件跨区域管辖的模式。例如，天津铁路运输法院承担了全市的环境保护行政案件的审判工作，上海铁路运输法院管辖本市除其他基层人民法院管辖的一审涉环境污染刑事、民事案件。

三是综合考量社会经济发展水平、人口密度、环境资源案件数量等因素来选择跨区域集中管辖的模式。例如，重庆高院主要考虑该市经济发展水平、人口密度等因素，指定渝北区、万州区、黔江区等五所人民法院跨区域集中管辖其所在中院辖区内的环境污染案件。

四是以生态功能区或生态系统为单位来实行跨区域集中管辖的模式。如海南省，以河流流域流经市县的范围为依据，指定海口中院，省一、二中院，三亚法院和陵水法院集中管辖环境污染案件。

环境污染案件跨区域管辖的制度困境

探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立跨行政区划的专门环境司法机构，集中审理跨区域环境资源案件是全面推进依法治国的重大问题，也是全面深化人民法院司法改革的重要任务。近年来，多地就环境污染案件跨区域集中管辖进行了试点工作，做了有益的探索，也积攒了不少成功经验。这一管辖模式，改变了以往的普通地域管辖方式，实现了环境污染案件的审理和行政区划适当分离，一定程度上实现了司法审理的去地方保护化，促进了司法公正，为生态环境保护贡献了司法力量。但是跨区域集中管辖制度尚未成熟，主要存在以下几个问题：

（一）欠缺法律依据

从当前各省跨区域集中管辖的现状来看，基本都是高院通过发布行政性质的指令在案件审理之前统一指定某些法院集中审理环境污染案件，然这种具有职权性、日常性和批量性等特点的“类案指定管辖” 缺乏明确的法律依据。《民事诉讼法》第二章管辖规定了地域管辖，专门管辖，协议管辖以及有管辖权的法院无法行使管辖权、发生管辖权争议情况下的指定管辖，但是并未允许法院可以跨行政区域实行集中管辖。《刑事诉讼法》第25条规定刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖；第27条规定上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判；第28条则允许刑事案件的专门管辖，同样没有为环境污染案件跨区域管辖提供法律依据支撑。诚然，《行政诉讼法》第18条第2款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件，可以说为涉及环境污染的行政案件跨区域集中审理提供了一定的支撑。但是，一方面环境污染民事、刑事和执行案件依然没有法律法规的明确规定，另一方面实践中均为各省（市）高院自行发布规范性文件来实现跨区域集中管辖，效力过低，缺乏上位法的明确规定，以此“曲线救国”，实现对诉讼法关于地域管辖的规定，着实过于牵强。

有学者认为，指定管辖可作为跨区域集中管辖的法律依据所在。然如上所述，指定管辖的适用范围是具有管辖权的法院由于某种原因不再适宜案件审理，由其上级法院指定其他法院审理或者是多个法院就案件管辖权产生争议，由其共同的上级法院指定某个法院管辖。但是各省高院实行的环境污染案件的跨区域集中审理并非是案件发生后的个案管辖法院指定，而是以发布规范性文件的方式，事先分配审判资源，指定特定的法院、审判庭管辖，可以看作是审理前的批量式管辖调整。因此以指定管辖为法律依据，违背了立法本意。

（二）增加了诉讼成本

三大诉讼法规定地域管辖主要是基于两个考量，便利当事人参加诉讼以及便利法院审理案件。由于管辖法院确系环境污染案件发生的地域，当事人起诉应诉更为方便，同时法院在调取证据、核查事实等方面更为便利。但实行跨区域集中管辖之后，当事人所在区域的法院倘若未被指定为集中管辖法院，其就需要到异地参加诉讼，增加了时间、金钱成本。而对于法院来说，不可避免地需要到异地调查取证、核实情况，也增加了司法支出。

（三）局限于省域范围

目前的环境污染案件跨区域集中管辖的现状来看，主要集中在省级行政区划内，涉及到跨省的环境案件，仍然需要报请最高院指定管辖。除此之外，涉罪环境污染案件更为特殊，从刑事诉讼法的规定来看，公安机关和检察院的管辖依照法院的管辖而定。因此，环境污染刑事案件的跨区域集中审理，必然牵扯到对应公安机关和检察院管辖的变更，也就出现了环境刑事司法中的公、检、法三家的配合与制约问题，可谓是牵一发而动全身。这也是部分省（市）尚未实现“三合一”归口审理模式的一个重要原因，同时也制约着环境污染案件去地方保护主义目标的实现。

环境污染案件跨区域管辖的完善路径

（一）实现制度的法律化

应当将实践中若干探索成功的跨区域集中管辖模式作为环境资源案件的法定特殊管辖制度固定下来，将其作为补充性的管辖制度在三大诉讼法中确立，形成环境污染案件以跨区域集中管辖为主，指定管辖为辅的管辖模式。考虑到法律的稳定性，可先由最高法在司法解释中全面确定环境污染案件跨区域集中管辖比较妥当。最高法可以会同生态环境部在对全国生态区域划分的基础上根据环境污染跨区域、跨流域的特点，由最高法指定某一省法院来管辖这个区域的环境污染案件，而该区域里的环境污染案件则应遵循级别管辖的规定。省高院应针对不同特点对本省的自然生态区域进行划分，凡是跨市级行政区划的，由省高院指定某一市来管辖该生态区域的案件。针对环境污染刑事案件，可以立法确立与跨区域集中管辖法院相对应的环境保护公安分局和检察院内部的环境检察机构，建立起环境保护执法与司法的协调机制。

（二）努力降低诉讼成本

首先，在确立集中管辖法院的时候除考虑生态功能区的划分、经济发展水平等常规因素之外，还应该考量法院所在区域内环境污染案件审理的数量，尽可能避免审理法院与污染地域无关，当事人需要来回奔波参加诉讼的情况。其次，应当允许当事人仍然到原地域管辖的法院立案，该法院应当作出释明，引导当事人向有管辖权的法院立案；对于不愿异地起诉的当事人，法院应当接受立案材料，移交给有管辖权的法院；推进审判流程的网络化，允许网上立案，对于交通不便的当事人，可以采取网络庭审等方式。再者，可以施行特定情形环境污染案件诉讼费用减免制度，降低当事人的诉讼负担，同时可规定法院之间的相互协助，代为取证、调查等事项。此外，可以设立环境公益诉讼基金，支出范围包括对侵害人无财产可供执行的重大公益类侵权案中受害人的紧急救助费用以及社会团体提起的公益诉讼中,所发生的调查取证、鉴定、评估等必要费用。再者，尽可能采取巡回审理模式，改变案件审判一概由当事人靠近法院的原则。有条件的地方可以设立环境资源巡回法庭，或者环保法庭巡回审理，深入环境纠纷的发生地和当事人所在地，了解社会情况，就地调查取证，从而降低当事人的诉讼成本。

（三）完善审判机构设置

2014年7月3日，最高人民法院决定设立专门的环境资源审判庭，开启了环境司法的专门化进程。随后，全国各地陆续成立了一批环境资源审判庭。截至2019年6月，全国共有环境资源审判机构1201个，其中环境资源审判庭352个，合议庭779个，巡回法庭70个。五年来，各级人民法院共受理各类环境资源一审案件1081111件，审结1031443件。但如前所述，这些环境审判机构主要局限在省级行政区划内，对于跨省级行政区划的环境污染案件恐鞭长莫及，只能依赖于最高法的指定。然而指定管辖毕竟是事后的管辖调整，并不适宜作为长期的、制度性的管辖措施。

基于此，对于跨省的流域环境污染案件，可在珠江流域、长江流域、淮河流域、黄河流域、松花江流域等较大流域设立流域法院。作为专门性法院，流域法院可审理流域范围内的跨省级区划的环境污染案件。这种流域法院是对地方司法的衡平与补充性法院，作为最高法的初审法院，是中央法院系统的一部分。同时，依据流域将全国划分为几大巡回区，设立相应的环境保护巡回法庭，作为最高法环境资源审判庭的派出法庭，可受理不服流域法院作出的一审判决、裁定提起上诉的案件。

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