从山东任城监狱疫情事件看玩忽职守罪的适用

2020年3月4日，中央纪委国家监委网站发布任城监狱新冠肺炎疫情相关问题调查处理情况通报。山东省纪检监察机关已对省司法厅原党委书记、厅长，省监狱管理局原党委书记、第一政委解维俊，省监狱管理局原党委副书记、政委姜运华等11人涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查；对省监狱管理局原党委委员、副局长王文杰，任城监狱原党委书记、监狱长刘葆善，任城监狱原党委委员、副监狱长邓体贺等3名司法工作人员涉嫌山东任城监狱事件玩忽职守罪等罪名立案侦查。笔者以该事件为切入点，就玩忽职守罪的适用进行相关论证。

一、玩忽职守罪的基础解析

玩忽职守罪是指国家机关工作人员工作严重不负责任，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，依照《刑法》应受刑罚处罚的行为。本罪严重妨害国家机关的公务执行活动，严重损害公民对国家机关履职能力的信赖。

《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。可见，《刑法》将滥用职权与玩忽职守并列规定，并配置了相同的法定刑。司法实践中，违反规定处理公务的行为，在滥用职权罪与玩忽职守罪的适用上常有争议。主流观点认为，故意实施的违背职责的行为，是滥用职权罪；过失实施的违背职责的行为，是玩忽职守罪。

据山东任城监狱疫情事件调查结果公布，任城监狱疫情事件是由1月21日从武汉自驾车到达山东济宁的人员，传染给监狱干警、职工，进而造成部分干警和罪犯感染。据悉，任城监狱疫情截至2月20日，确诊病例207例，其中干警7例、服刑人员200例。在上述时间节点，国家卫生健康委员会已经发布2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。这意味着，山东任城监狱在疫情防控措施严格部署的情况下，应当预见监狱防控工作的特殊性与管理松懈的危害性。如果因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致疫情扩散的结果发生，是过失犯罪，符合玩忽职守罪的犯罪构成。

二、玩忽职守罪的认定要点

（一）主体的认定

玩忽职守罪的犯罪主体是国家机关工作人员。顾名思义，在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员系国家机关工作人员。但是，结合现实存在的客观情况，不能对国家机关工作人员做狭义的理解。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。因此，国家机关工作人员的本质在于行使国家公权力。在司法实务中，要注意审查行为人的单位性质与工作职能，既不能缩小国家机关工作人员的认定范围，也不能任意扩大。

（二）严重不负责任的认定

玩忽职守罪客观表现为“严重不负责任”，即行为的不正当性。包括不认真，也包括不尽职；包括应当履行而未履行职责，也包括未按程序和标准履行职责。因此，厘清职责范围与工作标准，是认定本罪的基础，无职责自然无义务。笔者认为，法律、法规、规章以及条例、规定、通告、办法、决定所确立的职权行使范围、程序与方法，以及本行业、本系统、本单位制定的岗位责任、工作纪律与规章制度，均可作为职责的认定依据。

山东任城监狱干警职工带病入监，致使疫情迅速扩散，整体事件的管理责任与因果关系一目了然。但是，个体是否就玩忽职守罪承担责任，需要梳理具体职责与履职情况。办案机关应当本着实事求是的原则全面调取证据，包括会议记录、处理决定、批件，工作日记、电话记录、指示、口头安排等能够证明履职情况的材料，以正确评价行为人履职的内容与程度，相关人员也应积极配合提供线索。笔者认为，玩忽职守罪不是一般性的工作过失，如果职责不明确，难以认定严重失职；如果履行了主要职责但存在瑕疵，也不宜认定严重失职。

（三）徇私舞弊的认定

 “徇私舞弊”系玩忽职守罪的法定刑升格情节，较之一般情节，两档法定刑分别高出两年和三年。笔者认为，判断山东任城监狱疫情事件是否存在“徇私舞弊”，应以准确理解“徇私”内涵为前提。有观点主张“徇私”仅指徇个人私情、私利；有观点主张不仅包括徇个人之私，也包括徇单位、集体之私，笔者认同第一种观点。《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定，徇私舞弊型渎职犯罪的“徇私”应理解为徇个人私情、私利。国家机关工作人员为了本单位的利益，实施滥用职权、玩忽职守行为，构成犯罪的，依照刑法第三百九十七条第一款的规定定罪处罚，即为本单位利益玩忽职守的，应排除“徇私”情节的适用。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（下称《解释》）规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，因不具备徇私舞弊等情形，不符合刑法分则第九章第三百九十八条至第四百一十九条的规定，但依法构成第三百九十七条规定的犯罪的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚，显然系在坚持“徇私”应为徇个人私情、私利的基础上，通过转适用一般罪名解决为单位利益实施的渎职行为的刑事责任追究问题。笔者认为，从罪责刑适应角度来说，不宜扩大“徇私”的认定范围，为单位利益与徇个人私利，在主观恶性上有明显差别，不应作为法定刑升格的依据。同时，在受贿罪与玩忽职守罪数罪并罚的情况下，也不宜将受贿作为“徇私” 情节重复评价。

（四）情节特别严重的认定

玩忽职守罪区分两个量刑幅度，以“情节特别严重”为分界线。当前，适用《解释》规定存在一个难点，即人员伤亡与财产损失的标准量化较为清晰，但是，社会影响的标准不明确。何为“造成特别恶劣社会影响”？在刑事诉讼中，应当由公诉机关承担举证责任。尽管该问题不属于司法鉴定的范畴，但是，由中立的第三方机构进行公允评价更为妥当，个案中主观性、任意性的判断，有悖《刑法》的平等适用原则。笔者认为，是否存在群众公愤，是否引起群体性事件，是否引发其他重大事件，是否严重影响不特定多数人的生命健康和财产安全，是否引发紧急状况等等，都应当作为评价因素。相应地，评价主体的客观性与公信力，会影响到评价结果的公正性。山东任城监狱疫情事件广受关注，裁判文书关于“社会影响”的论证不可或缺，应当依据充分，说理透彻。

同时，根据《解释》规定，在玩忽职守致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为达到刑事追诉标准的情况下，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的，应当认定为“情节特别严重”。笔者认为，山东任城监狱疫情事件是否适用该规定，取决于结合证据判断是否存在“不报、迟报、谎报”行为以及是否产生相应后果。

三、案件处理中应注意的问题

（一）职务违法与职务犯罪的划分

《监察法》第十一条规定，对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。山东任城监狱疫情事件立案审查调查人员众多，对涉嫌犯罪的依法追究刑事责任，对尚未达到刑事追诉标准，但违反《监狱法》、《公务员法》等规定的职务违法行为，予以党纪和政务处分，符合深入贯彻监督执纪“四种形态”的内在要求。

（二）刑事责任的区分

山东任城监狱疫情事件中，疫情蔓延源于多个管理环节的疏漏，具体监管者、部门负责人、主管领导、上级领导应分别承担何种责任，需要结合各自职责、行为与结果的实质因果力综合判断。应当追究相关管理者的刑事责任，但要审慎判断具体执行人员的责任，综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节，对于不负有直接主管职责而只是消极附议的，或者明确提出反对意见的人员，不宜追究刑事责任。原则上，对于具体执行人员判处的刑罚不得高于决定人员，但是，隐瞒事实、谎报信息误导决策的除外。

（三）严肃惩处的价值平衡

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》第二条第（七）项规定，依法严惩疫情防控失职渎职犯罪。以史为镜，天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故发生后， 25名国家机关工作人员分别被以玩忽职守罪或滥用职权罪判处三年到七年不等的有期徒刑，其中，15人被判处五年以上有期徒刑，且不乏“顶格重判”者。笔者认为，山东任城监狱疫情事件引发的玩忽职守罪，结合刑事政策与社会影响，依法从重处罚，更符合司法惯例与民众期待。但是，准确评价具体行为，合理考量失察失职原因，依据《刑法》进行规范化量刑仍十分必要，这是坚持罪责刑相适应原则的基本要求。同时，在案件办理过程中，应当保障犯罪嫌疑人、被告人的各项诉讼权利，保障辩护律师会见权、阅卷权与辩护权的行使，以实现程序公正与实体公正的有机统一。

综上所述，诚如调查组作出的结论：任城监狱疫情事件的发生，反映出监狱管理同国家治理体系和治理能力现代化要求还有不小差距。玩忽职守罪属于法定犯，应坚持预防为主、惩治为辅的刑罚适用导向，期待通过本案的正确处理，切实加强干警队伍建设，提升监狱系统管理水平，充分发挥相应的犯罪预防作用。

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